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2023년 2월9일 오후 벨기에 브뤼셀 연방의회 본회의장. 세계 최초로 국가 차원에서 시민의회를 법제화하는 법률안이 통과됐다. 190년 벨기에 의회 역사상 처음으로 일반 시민들이 무작위 추첨으로 정치 과정에 참여할 수 있는 법적 근거가 마련된 것이다. 법안 발의를 주도한 녹색당은 “단순한 법률 제정이 아니라 벨기에 민주주의 역사의 쓰리룸 새로운 장을 여는 순간”이라고 말했다.
'무작위' 시민들 숙의 뒤 정책 권고
시민의회는 국가와 지역사회의 주요 현안을 해결하기 위해 인구통계학적으로 무작위 선발된 시민들이 참여해 숙의와 토론을 거쳐 권고안을 도출하는 심의기구다. 시민들이 충분한 정보와 교육을 받은 뒤, 여러 차례 논의를 거쳐 권고안을 마련하며, 이 권고안 프로젝트파이낸싱효과 은 국회·정부에 공식 전달돼 입법이나 정책 변화로 이어진다. 2004년 캐나다 브리티시컬럼비아주에서 처음 열렸고, 유럽, 미국, 오스트레일리아, 남미 등 전세계로 확산되고 있다.
특히 유럽 각국에서는 최근 시민의회가 실험적 단계를 넘어, 법적·제도적 기반을 갖춘 상설 기구로 자리 잡고 있다. 벨기에, 프랑스, 아일랜드 등은 시민의회를 공식 일본 주택가격 적으로 정부 정책과 입법 과정에 편입시키며 ‘숙의 민주주의’의 새로운 이정표를 세우고 있다. 상설 시민의회는 △무작위 추첨과 인구 대표성 보장 △정부·의회의 공식 채택과 피드백 의무화 △전 과정을 법적으로 설계·보장을 원칙으로 한다.



인구 7만9천명의 ‘오스트벨기에’에서 ‘ 우체국 금리 영구적 시민대화’ 제도가 만들어졌다. 이는 세계 최초로 입법 과정에 시민 숙의기구가 편입된 사례다. 오스트벨기에 시민의회 누리집 갈무리


벨기에, 세계 첫 입법연계 명문화
숙의 민주주의의 상설화 실험은 2019년 벨기에의 한 작은 언어 공동체에서 시작됐다. 독일어를 사용하는, 인구 대구유니온저축은행 7만9천명의 ‘오스트벨기에’에서 ‘영구적 시민대화’(Permanent Citizens’ Dialogue) 제도가 만들어졌다. ‘오스트벨기에 모델’(OBM)이라 불린 이 제도는 세계 최초로 입법 과정에 시민 숙의기구가 편입된 사례다.
영구적 시민대화는 의제를 선정하고 총회를 띄우는 ‘시민위원회’와 토론을 하고 권고안을 작성하는 ‘시민총회’라는 두 축으로 구성된다. 지난 5년간 일곱차례 시민총회가 열렸고, 다수의 권고안이 의회·정부의 입법과 정책 변화로 이어졌다. 오스트벨기에 모델을 연구해온 민 뢰샹 루뱅 가톨릭대 교수(정치학)와 크리스토프 니센 안트베르펜대 연구자는 “‘정책 권고에 대한 정부·의회의 공식 답변 의무화’와 ‘시민이 직접 숙의 의제를 제안·관리할 수 있는 시스템’은 숙의 거버넌스의 질적 전환을 이끌었다”고 평가했다(논문 ‘의회에서 시민 숙의 제도화: 벨기에 독일어권 공동체의 상설 시민대화’·2022)
영구적 시민대화의 성공적 실험은 곧 벨기에 연방 시민의회 제도의 탄생으로 이어졌다. 연방 시민의회는 국회의원 15명과 무작위로 선정된 시민 45명으로 구성되며, ‘의원-시민 혼합형 시민의회’라는 혁신적 모델로 숙의 민주주의를 한 단계 진화시킨 사례로 평가받는다.



2022년 10월 프랑스 존엄사 시민의회에 참여한 시민들이 경제사회환경위원회 본회의장에 앉아서 자료를 보는 모습. 원형 구조인 이 회의장은 프랑스 시민의회 전용 공간으로 참여 시민들이 서로를 마주 보며 토론할 수 있게 설계돼 있다. 프랑스 존엄사 시민의회 누리집 갈무리





프랑스선 기후·백신 큰 화두 다뤄
프랑스 정부는 2019~2020년 ‘기후 시민의회’를 시작으로 공공 정책 현안을 시민이 직접 토론·권고하는 장을 제도화하고 있다. 존엄사(말기 환자 생명 결정), 백신, 공교육 등 굵직한 이슈에 시민의회가 연이어 도입됐다. 파리시는 2021년부터 100명의 시민으로 구성된 대도시 상설 시민의회를 세계 최초로 운영했다.
아일랜드에서는 2016년 시민의회 구성을 법적으로 명확히 규정한 뒤, 정부와 의회가 주요 사회 현안을 상설 시민의회에 정기적으로 회부해왔다. 그 결과 임신 중지, 동성 결혼, 기후변화, 인구 고령화 등 수십년 쟁점이던 이슈들이 시민의회에서 공론화되어 국민투표와 정책·입법으로 이어졌다.
뢰샹 교수는 “지속적이고 성공적인 시민의회가 되려면, 단순한 일회성 실험이 아니라 제도적으로 상설화되어야 한다”고 말했다. 이를 위해서는 “단순 과반을 넘는 폭넓은 정치적 동의와 영구적·상설 시민의회 구조 설계, 연구자·시민사회·공무원 등 사회 각계의 지지가 필수적”이라고 덧붙였다.



아일랜드에서는 2016년 시민의회 구성을 법적으로 명확히 규정한 뒤, 정부와 의회가 주요 사회 현안을 상설 시민의회에 정기적으로 회부해왔다. 아일랜드 시민의회 누리집 갈무리


정책·입법 결실…교착 해소 실마리
한국에서도 시민의회를 정식 민주주의 제도로 상설화하려는 움직임이 본격적으로 일고 있다. 지난 8월 국회에서는 ‘왜 시민의회이고 어떻게 법제화할 것인가’를 주제로 정책토론회가 열려, ‘시민의회법’ 제정과 국회 상설 시민의회 도입 방안이 집중 논의됐다. 김주형 서울대 교수(정치외교학)는 “정당 중심 정치구조만으로는 국민의 다양한 요구와 사회적 현안을 반영하기 어렵다”며 “숙의 민주주의 기반의 시민의회는 국민이 주요 의제에 직접 의견을 내고, 국회와 행정부는 그 권고를 공식적으로 검토·답변함으로써 불신 정치의 대안이 될 수 있다”고 말했다.
정은주 한겨레경제사회연구원 기자 ejung@hani.co.kr

갈등과 분열, 불신과 혐오로 흔들리는 오늘날의 민주주의가 어떻게 다시 시민의 신뢰 속에서 미래로 나아갈 수 있을까. 한겨레는 오는 10월23일 열리는 제16회 아시아미래포럼의 주제인 ‘민주주의의 미래’를 탐구하려, 미국·유럽·대만 등 세계 곳곳의 민주주의 혁신 현장을 찾았다. 순위투표제와 초당적 협력, 반극우·반차별 시민운동, 디지털 공론장, 시민의회 등 다양한 시도는 민주주의를 되살리고 확장하려는 전선이다. 각국의 실험을 살펴 우리에게 필요한 변화와 과제를 짚어본다.